8. Dezember 2011 Dr. Michael Friedrich

Die Sächsische Gemeindeordnung von 1993 auf dem Prüfstand der kommunalen Wirklichkeit und künftige Herausforderungen










Vortrag auf dem Symposium zum 20-jährigen Bestehen des Kommunalpolitischen Forums Sachsen e.V.

//Anrede//,
der Höhepunkt der produktiven Phase der Kommunalgesetzgebung in Sachsen waren zweifelsohne die  Jahre  1993/1994. Innerhalb kürzester Frist  - praktisch innerhalb eines Jahres – wurden damals die Sächsischen Gemeindeordnung, die Landkreisordnung, das Gesetz über kommunale Zusammenarbeit, das Kommunalwahlgesetz, das Eigenbetriebsgesetz  und auch noch das  Kommunalabgabengesetz verabschiedet.
Als überdurchschnittlich, weil höchst kreativ möchte ich das kommunale Finanzausgleichsgesetz, das FAG hervorheben. Das  FAG mit seinem bis heute gültigen Gleichmäßigkeitsgrundsatz kam erstmalig 1996 zur Wirkung – doch das ist schon ein anderes Thema.
Kritisch war das enorme Tempo der Gesetzgebungsarbeit. Ging dies doch zu Lasten der Gründlichkeit und der angemessenen Berücksichtigung sächsischer Spezifika. Bekanntlich standen unser Partnerland Baden-Württemberg und manchmal auch Bayern Pate. Zwar wurden die Gesetze nicht einfach mal so abgeschrieben und ins Sächsische übersetzt – das nicht.  Die Berücksichtigung aber etwa  der spezifisch sächsischen Bevölkerungs- und Siedlungsstrukturen, der Umgang mit den Altlasten der Treuhand, mit der problematischen demographischen Entwicklung  oder auch mit den im Vergleich zum Westen völlig andersartigen Einkommens- und Vermögensverhältnissen blieben durchweg unterbelichtet. Vor allem unterlag die Landtagsmehrheit damals und zum Teil noch bis heute dem Trugschluss, eine weitgehende Übernahme der in den Altbundesländern doch so bewährten Regelungen sei für Sachsen nicht nur notwendig, sondern auch hinreichend, um in kürzester Zeit zum „Standard West“ aufzuschließen. Dass diese Rechnung nicht aufgegangen ist, wissen wir heute alle.
In den letzten Biedenkopf-Jahren und erst recht unter den MP‘s Milbradt und Tillich blieb von den produktiven Ansätzen der frühen 90-er Jahre nicht mehr viel übrig. So wäre es doch eigentlich sachgerecht gewesen, das zersplitterte sächsische Kommunalrecht nach fünf oder spätestens nach 10 Jahren Praxiswirksamkeit einer gründlichen Evaluierung zu unterziehen und in einer Einheitlichen Sächsischen Kommunalordnung zusammenzufassen. Ein solches Vorhaben stand seinerzeit immerhin im schwarz-roten Koalitionsvertrag der 4. Wahlperiode.

Realisiert wurden  diese Pläne  jedoch nie. Abgesehen von einigen europarechtlichen Regelungen, die Sachsen zwingend umsetzen musste, von einer halbherzigen Novellierung des Gemeindewirtschaftsrechts  und von der Einführung der Doppik passierte in all den Jahren zwischen 1996 und 2011 nichts wirklich Entscheidendes mehr.  Vielmehr stellte sich in der Gesetzgebung eine lähmende intellektuelle Selbstgenügsamkeit ein. Offiziell begründet wurde diese Untätigkeit  damit, es sei jetzt eben erst einmal wichtiger, sich auf einige wenige große Reformprojekte wie die Gemeindegebietsreform 1998/99 oder die Kreisgebiets- und Verwaltungsreform 2008 zu konzentrieren.

Es wird die Aufgabe des gegenwärtigen, des 5. Sächsischen Landtages sein, diese Selbstblockade aufzubrechen und das gesamte Bündel der Sächsischen Kommunalgesetze einer umfassenden Novellierung zu unterziehen. Dabei sollten die folgenden Zielstellungen ganz oben an stehen:

  • Einführung des aktiven Wahlalters 16,
  • generelle Öffentlichkeit aller Ratsgremien,
  • Stärkung der Elemente der unmittelbaren Demokratie durch Entbürokratisierung der Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden, ich komme darauf zurück,
  • Stärkung der Ortschaftsräte, z. B. durch ein eigenes Budgetrecht,
  • besseren Ausbalancierung der Machtverhältnisse zwischen dem direkt gewählten Bürgermeister und dem Hauptorgan Rat,
  • Stärkung der Gemeindewirtschaft durch Wegfall der Subsidiaritätsklausel zugunsten der Privaten und die Einführung der Anstalt öffentlichen Rechts als neue Rechtsform für kommunale Betriebe,
  • Entbürokratisierung und Stärkung der Transparenz kommunaler Zusammenarbeit.

Die in Deutschland aus historischer Erfahrung mit Verfassungsrang gesicherte kommunale Selbstverwaltung lebt bekanntlich vom Engagement der örtlichen Akteure. Allerdings  geht die Beteiligung an Wahlen und Abstimmungen seit 1990 stetig zurück. Dabei spiegelt die Wahlbeteiligung die von der Wahlbevölkerung vermutete - besser gefühlte! - Möglichkeit der Einflussnahme auf die Lebensverhältnisse der Wählerinnen und Wähler wider.
Quasi als Gegenpol zu der niedrigen Wahlbeteiligung sind die vielen aktiven Bürgerinitiativen zu nennen. Diese bilden sich in der Regel dann, wenn Bürgerinnen und Bürger ihre Interessen von den gewählten Repräsentanten nicht (mehr) ausreichend vertreten sehen.  In diesem Topf der „gewählten Vertreter“ werden von den unzufriedenen Gemeindebürgern dann oftmals alle Parteien subsumiert - auch die LINKE -  so dass sich diese Bürgervereine oder –initiativen oftmals selber aufmachen, um in die Räte zu gelangen.


Ich wage einen Ausblick auf das Jahr 2020:


Das „spezifische politische Gewicht“ aller Parteien in den kommunalen Vertretungskörperschaften wird sich weiter verringern, und zwar umso stärker, je kleiner die Kommune ist. Diverse Wählervereinigungen, auch mit sehr heterogenen Programmen, werden eine wichtige Rolle spielen. Die Bedeutung von bekannten Persönlichkeiten (gerade auch parteiunabhängigen Seiteneinsteigern) in der Kommunalpolitik wird weiter anwachsen. Dies stellt uns vor  neue Anforderungen einerseits an die Kandidatinnenaufstellung vor allem für Bürgermeister- und Landrätewahlen, wo allein die „Parteibrille“ nicht mehr  das ausschlaggebende Kriterium sein darf. Andererseits entstehen interessante Herausforderungen an eine ebenso prinzipienfeste wie flexible Bündnispolitik. Dies betrifft ausdrücklich auch den außerparlamentarischen Bereich.


Den offensichtlichen Defiziten in der politischen Diskussions- und Entscheidungskultur sollten wir auf allen Ebenen entgegenwirken. Unser  Ziel sollte  darin bestehen, alle relevanten Diskusions- und Entscheidungsprozesse  für die Teilnahme der Bevölkerung zu öffnen und allen Beharrungsversuchen zur Konservierung abgeschotteter „exklusiver“ politischer Entscheidungszirkel entgegenzutreten. In den kommunalen Vertretungen und Verwaltungen gibt es dafür bereits heute vielfältige Möglichkeiten, die noch besser bekannt gemacht werden müssen.


Diese Möglichkeiten sollten zielstrebig ausgebaut und erweitert werden. Dabei  bedarf es bestimmter Bedingungen zur Förderung der Partizipation:


  • Das Grundprinzip muss eine gleichberechtigte, partnerschaftliche Kommunikation zwischen Politik, Verwaltung und Einwohnerschaft sein.
  • Es muss  eine generelle gesetzliche Pflicht geben, dass sämtliche mittel- und langfristige Planungen bereits im Vorfeld mit der Öffentlichkeit zu entwickeln und zu beraten sind.
  • Notwendig ist ein deutlicher Ausbau der elektronischen Informations- und Kommunikationssysteme (eGovernment), um die Teilnahme der Öffentlichkeit an der Vorbereitung und Entscheidung öffentlicher Angelegenheiten zu befördern. Dies darf aber nicht nur für die so genannten Partizipations-Eliten gelten. Vielmehr muss auch den sozial benachteiligten Gruppen der Gesellschaft eine solche Teilhabe ermöglicht werden.
  • Es bedarf dringend landesgesetzlicher Regelungen für eine völlig neue Qualität von Transparenz und Sicherstellung eines begründungsfreien allgemeinen Informationszugangs für jeden und jede (Informationsfreiheitsgesetz, siehe Gesetzentwurf der Linksfraktion.PDS), so wie dies in den USA, in Kanada,  einer Vielzahl von EU-Staaten und in Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Schleswig-Holstein und Berlin längst Praxis ist.
  • Das Petitionsrecht muss gestärkt werden, gerade auch im online-Bereich.
  • Bei allen öffentlichen Aufträgen sind transparente Vergabepraktiken durchzuführen. Dies ist mit einem konsequenten Kampf gegen Verschleierung, Filz und Korruption zu verbinden. Die LINKE sollte für ein Korruptionsregister eintreten, damit jene Unternehmen, die rechtssicher der Korruption überführt sind, für mindestens 5  Jahre von der öffentlichen Auftragsvergabe ausgeschlossen bleiben.


Zuletzt noch ein Blick auf die direkte Demokratie in Sachsens Kommunen. Bürgerbegehren und Bürgerentscheide gibt es seit der Annahme der SächsGemO im Jahr 1993.  Seitdem haben schwerpunktmäßig in den Städten und Gemeinden, kaum aber in den Landkreisen, knapp 200  Bürgerbegehren stattgefunden, von denen allerdings nur etwa 140 in rechtswirksame Bürgerentscheide mündeten1. Im Durchschnitt kommen Bürgerentscheide in einer einzelnen sächsischen Gemeinde nur aller 75 (!) Jahre vor.


Vor allem die auf Einzelprojekte gezielten kassatorischen bzw. Initiativ-Bürgerbegehren haben in den vergangenen Jahren an Bedeutung gewonnen. Von den Bürgermeistern und teilweise auch von den Räten werden diese oft als Störung  eines  „effektiven“ Verwaltungshandelns, als unnötiger Kostenfaktor und manchmal sogar als „ehrrühriger“ Eingriff in ihre eigene Kompetenz empfunden, obwohl dieses Instrument ausdrücklich die Ratsarbeit unterstützen soll. Bürgerbegehren bzw. Bürgerentscheide anzuschieben und erfolgreich durchzuführen stellt einen immensen Kraftakt dar. In den letzten Jahren rückten verstärkt Themen der kommunalen Daseinsvorsorge in den Blickpunkt der Initiatoren2. Erst ein einziges Bürgerbegehren auf Kreisebene war bislang erfolgreich3.


Im Verhältnis zur riesigen Menge dessen, was auf kommunaler Ebene zu entscheiden ist, werden Bürgerbegehren und Bürgerentscheide schon  aus Kosten- und Zeitgründen immer eine seltene Ausnahme bleiben. Auch steht für kooperative Kommunalpolitik eine ganze Palette von Beteiligungsformen zur Verfügung, von der Anhörung über den Bürgerhaushalt bis zur Planungszelle, die aber nur dann intensiv wahrgenommen werden, wenn die Menschen mit dem Bürgerentscheids-Verfahren einen letzten Trumpf in der Hand haben. Diese Vorbildwirkung im Sinne eines Türöffners hat eine Regelung zum Bürgerentscheid aber nur dann, wenn sie praktikabel, d. h. überschaubar, leicht handhabbar und ohne unnötige Zugangshürden ausgestaltet ist.


Es ist davon auszugehen, dass bei einer weiteren Regierungsbeteiligung der CDU eine  ernsthafte parlamentarische Sachdiskussion über das herangereifte Problem einer auch nur moderaten Verbesserung der Bedingungen für kommunale Bürgerbegehren und Bürgerentscheide nicht stattfinden wird. In der Vergangenheit jedenfalls sind  entsprechende Initiativen der PDS/DER LINKEN. aber auch solche der SPD und der Grünen regelmäßig am Widerstand der konservativen Landtagsmehrheit gescheitert. Umso wichtiger ist es, den Druck - auch im außerparlamentarischen Raum! - auf entsprechende Verbesserungen aufrecht zu erhalten und zu verstärken (gegebenenfalls auch - wie in Thüringen - durch ein Volksbegehren/einen Volksentscheid!). Kernanliegen sind u. a. folgende Veränderungen, die beispielhaft im Gesetzentwurf der seinerzeitigen Linksfraktion.PDS  für ein „Gesetz zur Förderung der unmittelbaren bürgerschaftlichen Selbstverwaltung“ (2008) entwickelt worden sind:

  • (fast) keine Themenausschlüsse,
  • faires Unterschriftenquorum von 5 % beim Bürgerbegehren, Verzicht auf ein Mindestquorum beim Bürgerentscheid,
  • Verzicht auf einen obligatorischen Kostendeckungsvorschlag,
  • keine (mindestens aber sehr lange) Fristen bei kassierenden Bürgerbegehren,
  • früh einsetzende aufschiebende Wirkung des Bürgerbegehrens,
  • Recht auf gleichberechtigte Information der Bürgerschaft vor dem Bürgerentscheid,
  • moderate Senkung der Abwahlhürden für Bürgermeister und Landräte,
  • Erleichterung von Einwohneranträgen.




1 Siehe „Erster Bürgerbegehrensbericht Deutschland 1956-2007“, Mehr Demokratie e.V.

2 Beispielhaft: erfolgreicher Bürgerentscheid in Leipzig für die Beibehaltung des städtischen Eigentums an den kommunalen Unternehmen der Daseinsvorsorge vom 27. Januar 2008  (87,4 % Ja-Stimmen bei einer Wahlbeteiligung von 41,0 %)

3 Bürgerbegehren gegen den Verkauf der Elblandkliniken Meißen-Radebeul im September 2006.