Änderungen des Kommunalrechts mit einigem Licht und viel Schatten

Mit dem „Gesetz zur Fortentwicklung des Kommunalrechts“ hat der Landtag im November ein

kompliziertes Artikelgesetz beschlossen, das auf hunderten Seiten mit 165 Einzeländerungen

und einer Vielzahl von Verweisen in einem Zug die Sächsische Gemeindeordnung (SächsGemO),

die Landkreisordnung (SächsLKrO), das Gesetz zur Kommunalen Zusammenarbeit, das

Kommunalwahlgesetz, das Beamtengesetz und das Kommunalabgabengesetz mit Wirkung ab

01.01.2014 teils einschneidend ändert. Was bedeuten diese Änderungen für die praktische Arbeit

unserer Mandatsträger_innen vor Ort? Zunächst ein paar Gedanken zur generellen Einschätzung,

danach werden einige der interessantesten Änderungen beleuchtet.

Die Beibehaltung der süddeutschen Ratsverfassung im sächsischen Kommunalrecht ist

nachvollziehbar. Diese Konzeption mit der starken Stellung des direkt gewählten Bürgermeisters

bzw. Landrates hat sich grundsätzlich bewährt, weil die Chance eines überparteilichen Wirkens

der kommunalen Hauptbeamten besteht. Ein abrupter Systemwechsel zur norddeutschen

Magistratsverfassung wäre schwer begründbar, wenngleich bei weitem nicht alle „Chefs“ die

gebotene parteipolitische Neutralität zeigen und mancherorts die gesunde Machtbalance zwischen

dem kommunalen Hauptbeamten und dem Hauptorgan Gemeinderat bzw. Kreistag aus den Fugen

geraten ist. Hier gibt es noch einigen Bedarf an Nachjustierung, der leider nicht genutzt wurde.

Das sächsische Kommunalrecht enthält bereits jetzt starke direktdemokratische Elemente, allerdings

auch hohe Quoren und andere Zugangshürden. Obwohl versucht wird einige dieser Hürden

abzubauen, geschieht dies bei weitem nicht konsequent und mutig genug. Unverständlich ist, dass

Bürgerbegehren, Bürgerentscheide und Einwohneranträge auch künftig nicht für elektronische

Kommunikationsformen geöffnet werden.

Die Novellierung des Gemeindewirtschaftsteils in der SächsGemO fällt ambivalent aus. Einerseits

gelingt es, eine transparente Logik in diese schwierige Materie hineinzubringen und den Einfluss der

Gemeinden auch auf mittelbare Beteiligungen zu stärken. Andererseits aber werden mutige Schritte

zur Modernisierung des Gemeindewirtschaftsrechts gescheut. Ohne Not wird an der Pflicht zur

Anhörung der berufsständischen Kammern und am starren Örtlichkeitsprinzip festgehalten, obwohl

sich beides längst überlebt hat. Die Chance, flexible neue Formen für die wirtschaftliche Tätigkeit

der Kommunen einzuführen wie unlängst im Gesetzentwurf der LINKEN zur Anstalt des öffentlichen

Rechts vorgeschlagen, wird nicht genutzt. Im bundesweiten Vergleich hat Sachsen das restriktivste

Gemeindewirtschaftsrecht.

In § 2 SächsGemO kommt der Sport in den Bereich des gemeindlichen Wirkungskreises, was richtig

ist. Allerdings ist bislang unklar, ob den Kommunen ein Mehrbelastungsausgleich für die neue

Aufgabe „Sport“ zusteht. Positiv zu werten ist die neu aufgenommene Pflicht der Kommunen (und

Landkreise), gemäß § 4 nunmehr zwingend eine Hauptsatzung mit der Mehrheit der Stimmen aller

Gemeinderäte zu verabschieden. Damit besteht die Chance, dass die neu gewählten Gemeinderäte

sich zwingend mit der Struktur ihrer Gemeindeorgane, der Bürgerbeteiligung, der Öffentlichkeit

von Sitzungen u. ä. befassen. In § 11, der die Unterrichtung der Einwohner regelt, wird nunmehr

ausdrücklich die elektronische Form als Soll-Vorschrift normiert, was nur zeitgemäß ist. Allerdings

wird das Problem, dass allein der Bürgermeister festlegt, was er (oder sie) für die „allgemein

bedeutsamen Angelegenheiten ihres Wirkungskreises“ hält, nicht gelöst. Es wurde verabsäumt,

den oftmals strittigen Umfang der Unterrichtungs-, Beratungs- und Informationspflichten zu

konkretisieren, wie das etwa Rheinland-Pfalz oder Niedersachsen geschehen ist.

Die Einwohnerversammlung laut § 22 soll der Bürgermeister nunmehr nicht mehr zwingend

selbst leiten, ja er muss nach Abs. (1) nicht einmal selbst anwesend sein, sondern kann einen von

ihm beauftragten „leitenden Bediensteten“ zu dem Gespräch mit den Bürger_innen schicken. Da

stellt sich doch die Frage, ob hier die Bürgermeister vor ihren Bürger_innen geschützt werden

sollen. Immerhin geht es bei Einwohnerversammlungen in aller Regel um unbequeme Fragen, etwa

um umstrittene Bauvorhaben. Hier darf sich das Germeindeoberhaupt keinesfalls hinter seiner

Verwaltung verstecken.

Zu den Quoren beim Bürgerbegehren ist mit der nunmehr verbindlichen Festlegung von 10 % in § 25

(1) zweifellos ein Schritt in die richtige Richtung erfolgt. Ein noch geringeres generelles Quorum wie

etwa 5 %, was jetzt nur per Hauptsatzung erlaubt ist, wäre zeitgemäß. Ebenso der Verzicht auf oder

wenigstens die Absenkung des sehr hohen Zustimmungsquorums von 25 % aller Wahlberechtigten

für einen erfolgreichen Bürgerentscheid (§ 24 (3)). Ein großes Problem ergibt sich aus der Forderung

nach § 25 (2), dass das Bürgerbegehren einen Gesetzes konformen Vorschlag zur Deckung der

Kosten oder zum Ausgleich der Einnahmeausfälle der begehrten Maßnahme enthalten soll. Diese

harte Bestimmung, die in abgeschwächter Form auch jetzt schon in der SächsGemO steht, wird

künftig so manch eine Initiative vorzeitig zum Scheitern bringen. Nach dem Vorbild von Bayern ist ein

Kostendeckungsvorschlag entbehrlich.

Positiv zu werten sind die Herabsetzung des Minderheitenquorums von einem Viertel auf ein

Fünftel für die Akteneinsicht (§ 28 (5)), für die Beantwortung von Anfragen der Gemeinderäte

durch den Bürgermeister (§ 28 (6)) und für das Recht, die Einberufung des Gemeinderates unter

Angabe des Verhandlungsgegenstandes zu verlangen (§ 36 (3)). Auch dass nunmehr nach § 36

(5) ausdrücklich auch die Fraktionen das Recht erhalten, einen Verhandlungsgegenstand auf die

Tagesordnung spätestens der übernächsten Sitzung des Gemeinderates zu setzen, ist positiv.

Gravierend dagegen ist das Anziehen der Schrauben bei der Fraktionsfinanzierung. Auch

wenn es sich zunächst gut liest, dass nach § 35a (3) künftig den Fraktionen in Städten ab 30.000

Einwohnern Mittel für die sächlichen und personellen Mittel der Geschäftsführung gewährt

werden sollen – bisher ist das eine reine Kann-Bestimmung – ist diese Einwohnergrenze völlig

willkürlich gewählt. Noch einschneidender sind die deutlichen Verschlechterungen bei der

Finanzierung der Kreistagsfraktionen. Während laut § 31a (3) SächsLKrO den Fraktionen bisher

immerhin angemessene Mittel gewährt werden – also eine klare Muss-Bestimmung – wird

daraus jetzt eine sehr viel weniger verbindliche Soll-Bestimmung, überdies unter Streichung des

Wortes „angemessen“. Diese gleich doppelte Verschlechterung für die Kreistagsfraktionen wird mit

einem angeblich sonst drohenden Eingriff in die Finanzhoheit der Landkreise und einem unvertretbar

hohen Verwaltungsaufwand begründet. Immerhin aber waren es die Staatsregierung und der

Landtag, die die zehn großen Landkreise so beschlossen haben. Schon damals war klar, dass weniger

die Einwohnerzahlen der Landkreise als vielmehr deren große Flächenausdehnung und das teilweise

unübersichtliche Gebiet zum Problem werden. Eine zumindest semi-professionelle Geschäftsführung

der Kreistagsfraktionen mit einer angemessenen Finanzausstattung sind daher kein Luxus, sondern

für die kommunale Demokratie unabdingbar.

Wenig mutig ist die Bestimmung, dass nach § 41 (5) die Sitzungen der beschließenden Ausschüsse,

die der Vorberatung dienen, weiterhin nichtöffentlich sind. Dieses Verfahren führt in der Praxis zu

dem absurden Ergebnis, dass bereits nach wenigen Minuten selbst die Lokalpresse den Sitzungsraum

verlassen muss, wenn etwa der Haushalt vorberaten wird. Zur Stadtrats- oder Kreistagssitzung sind

dann alle Argumente hinreichend ausgetauscht, so dass dann kaum noch öffentliche Diskussionen

stattfinden. Wie unter diesen Umständen die Meinungsfindung in den kommunalen Gremien durch

die Medien angemessen reflektiert werden kann und Bürgerinteresse, ja Bürgerbeteiligung wachsen

sollen ist unergründlich. Natürlich muss es auch geschlossene Sitzungen geben, aber eben nur dann,

wenn dies die Rechtslage erfordert. Deshalb bleibt unsere Forderung nach im Regelfall öffentlichen

Sitzungen der kommunalen Gremien aktuell.

Bei der Zusammensetzung der beschließenden Ausschüsse soll es nach § 42 (2) mit dem zusätzlich

eingeführten Benennungsverfahren eine wichtige Neuerung geben. Zwar ist dieses Verfahren

geeignet, manch einen unproduktiven Streit um Ausschussbesetzungen den Wind aus den Segeln zu

nehmen und ermüdende Wahlgänge einzusparen. Was aber ist mit der demokratischen Legitimation

der Ausschüsse, wenn es etwa mehrere nicht in Fraktionen gebundene Gemeinderäte gibt? Die

wären dann außen vor und könnten mit guten Erfolgsaussichten klagen.

Bei der Novelle des Kommunalwahlgesetzes ist interessant, dass sich nicht zu der eigentlich

notwendigen Entscheidung Abschaffung der bislang üblichen Neuwahl und stattdessen Stichwahl im

zweiten Wahlgang durchgerungen werden konnte. So wie die Botschaft jetzt im Gesetz steht - weiter

Neuwahl, aber keine neuen Bewerber - ist es weder Fisch noch Fleisch. Die Bürger_innen werden

im Falle eines erfolglosen ersten Wahlgangs jetzt noch viel weniger verstehen, warum sie unter der

gleichen Konstellation mit exakt den gleichen Kandidaten zu einem zweiten Wahlgang antreten

sollen, mit verheerenden Auswirkungen auf die Wahlbeteiligung.

Schließlich soll das Ruhestandsalter hauptamtlicher Bürgermeister und Landräte (nicht aber der

Beigeordneten!) auf 72 Jahre heraufgesetzt werden. Mit der eigenwilligen Begründung, dass

diejenigen, die sich im Alter von 65 Jahren wählen lassen, ihre Wahlperiode auch zu Ende führen

sollen. Böswillige könnten daraus Rückschlüsse auf die aktuelle Bewerberlage der CDU ziehen oder

aber - etwa mit Blick auf Nordsachsen - eine Lex Czupalla vermuten.

Mit dem vorliegenden Entwurf wird sich wohl endgültig von dem ambitionierten Versuch

verabschiedet, die SächsGemO, die SächsLKrO und weitere Kommunalgesetze im Interesse

der Lesbarkeit zu einer einheitlichen Kommunalordnung zusammenzufassen, wie dies etwa

in Brandenburg der Fall ist. Insgesamt wird unser Kommunalrecht noch unübersichtlicher

und komplizierter. Das impliziert einen erheblichen Weiterbildungsbedarf, bei dem unser

Kommunalpolitisches Forum gerade im Vorfeld der Kommunalwahlen gefordert ist.