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Anhörung des Innenausschusses des Sächsischen Landtages am 04.07.2013 zur Drucksache 5/11.912 – Gesetzentwurf der CDU-Fraktion und der FDP-Fraktion „Gesetz zur Fortentwicklung des Kommunalrechts“

5. Juli 2013

Dr. Michael Friedrich

Die umfassende Überprüfung und Novellierung der sächsischen Kommunalgesetze im 20. Jahr nach deren Einführung ist zu begrüßen. Zwar stand diese Aufgabe bereits in den Koalitionsverträgen der 3. und der 4. Wahlperiode. Mit Ausnahme punktueller Novellierungen im Gemeindewirtschaftsrecht, der Einführung der EU-Bürgerschaft, der Umstellung auf die Doppik oder im Zusammenhang mit den Gebietsreformen fand jedoch niemals eine systematische Evaluation aller Kommunalgesetze statt, obwohl genau dies die Kommunalpraxis, speziell der SSG und der Landkreistag immer wieder gefordert und jeweils konkrete Erwartungen und Vorschläge an den Landtag und die Staatsregierung gerichtet hatten. Jetzt liegt erfreulicherweise ein sehr fundiertes und komplexes Ergebnis mit rund 165 Änderungsbefehlen und ungezählten Verweisen vor.
Die Botschaft dieses Kompendiums ist nicht eindeutig: Es gibt viel Licht, viel Zustimmungsfähiges, aber auch Grautöne, Unverständliches, Halbgegorenes und Schatten. Deshalb ist eine differenzierte Wertung angezeigt. Diese werde ich verständlicherweise nicht aus der Perspektive des langjährigen kommunalpolitischen Sprechers der LINKEN Landtagsfraktion abgeben, der mit seinen Mitarbeitern auch schon drei sehr weitreichende Novellierungen der sächsischen Kommunalgesetze angeschoben hat. Vielmehr werde ich hier ausdrücklich aus der Sicht des Vorsitzenden einer Kreistagsfraktion sprechen, der seit über 20 Jahren in Nordsachsen im Geschäft ist, aber auch aus der eines Gemeinderates in der noch selbständigen Gemeinde Löbnitz mit knapp 2.500 Einwohnern.

Zur generellen Einschätzung der Gesetzentwurfs

Die Beibehaltung der Konzeption der süddeutschen Ratsverfassung im sächsischen Kommunalrecht ist gut und richtig. Diese Konzeption mit der starken Stellung des direkt gewählten Bürgermeisters bzw. Landrates hat sich grundsätzlich bewährt, wobei freilich auf eine gesunde Machtbalance zwischen dem kommunalen Hauptbeamten und dem Hauptorgan Gemeinderat bzw. Kreistag zu achten ist. Hier gibt es noch einigen Bedarf an Nachjustierung, ich komme darauf zurück.
Das sächsische Kommunalrecht enthält bereits jetzt starke direktdemokratische Elemente, allerdings auch hohe Quoren und andere Zugangshürden. Obwohl im vorliegenden Fortentwicklungsgesetz des Kommunalrechts versucht wird einige dieser Hürden abzubauen, geschieht dies nicht konsequent genug. Völlig unverständlich ist, dass die Chance der Gesetzesnovellierung nicht genutzt wird, um auch sichere elektronische Kommunikations-formen für die Bürgerbeteiligung zuzulassen.
Die Novellierung des Gemeindewirtschaftsteils in der SächsGemO fällt ambivalent aus. Einerseits gelingt es eine transparente Logik in diese schwierige Materie hineinzubringen und den Einfluss der Gemeinden auch auf mittelbare Beteiligungen zu stärken. Andererseits werden ohne Not die privilegierten Bereiche für kommunale Unternehmen eingeschränkt.
Die zeitgemäße Fortentwicklung der SächsGemO und der SächsLKrO auf der Grundlage der gesammelten Erfahrungen der letzten Jahre, wie es auf S. 42 so schön heißt, führt zu einem wahren Wust an Klarstellungen und redaktionellen Änderungen. Diese Kleinteiligkeit, ja Detailverliebtheit und die Vielzahl der notwendigen Verweise erhöhen nicht unbedingt die Lesbarkeit, wohl aber die Rechtssicherheit. Insgesamt ist das Kommunalverfassungsrecht nicht einfacher sondern deutlich komplizierter geworden. Einen Königsweg um dies zu ändern sehe ich nicht. Um das Feld nicht allein den Spezialisten zu überlassen, entsteht für die ehrenamtlichen Gemeinde-, Stadt- und Kreisräte, wohl aber auch für manch einen kommunalen Hauptbeamten ein erheblicher Weiterbildungsbedarf. Hier sind die Städte und Landkreise, aber auch die kommunalpolitischen Vereinigungen der im Landtag vertretenen Parteien in der Pflicht.
Mit dem vorliegenden Entwurf wird sich wohl endgültig von dem ambitionierten Versuch verabschiedet, die SächsGemO, die SächsLKrO und eventuell noch weitere Kommunalgesetze im Interesse der besseren Lesbarkeit und Durchgängigkeit zu einer einheitlichen Kommunalordnung zusammenzufassen, wie dies in anderen Bundesländern, etwa in Brandenburg der Fall ist. Dieses Ergebnis ist zwar nicht schön aber hinnehmbar.
Im Folgenden werde ich mich auf die Artikel 1 (SächsGemO) und 2 (SächsLKrO) konzentrieren.

SächsGemO Erster Teil: Rechtsstellung, Aufgaben und Gebiet

In § 2 kommt der Sport in den Bereich des gemeindlichen Wirkungskreises, was eindeutig zu begrüßen ist. Hier stellt sich die Frage, welche konkreten Konsequenzen diese neue Regelung für die Kommunen und im Übrigen auch für die Landkreise entfaltet. Die Begründung verbleibt hier sehr im Allgemeinen. Insbesondere gibt sie keine Antwort auf die naheliegende Frage, ob den Kommunen nach der Neufassung von Art. 85 Abs. 2 SächsVerf. infolge der verabredeten Verfassungsänderung – die freilich der Landtag gemäß Drs. 5/11.838 erst noch beschließen muss – ein Mehrbelastungsausgleich für die neue Aufgabe „Sport“ zusteht.
Zu begrüßen ist die neu aufgenommene Pflicht der Kommunen (und Landkreise), gemäß § 4 nunmehr zwingend eine Hauptsatzung mit der Mehrheit der Stimmen aller Gemeinderäte zu verabschieden. Damit besteht die Chance, dass die neu gewählten Gemeinderäte nicht einfach zur Tagesordnung übergehen, sondern sich ganz grundsätzlich mit der inneren Verfasstheit ihrer Gemeindeorgane, mit den angestrebten Formen der Bürgerbeteiligung, mit dem Problem der Öffentlichkeit von Sitzungen u. a. m. befassen und auf demokratische Weise ein tragfähiges Ergebnis aushandeln.

SächsGemO Zweiter Teil: Einwohner und Bürger

In § 11, der die Unterrichtung der Einwohner regelt, wird nunmehr ausdrücklich die elektronische Form nicht nur zugelassen, sondern als Soll-Vorschrift normiert, was nur zeitgemäß ist. Allerdings gibt es ein Problem, denn die Gemeinde, spricht der Bürgermeister legt natürlich selbst fest, was die „allgemein bedeutsamen Angelegenheiten ihres Wirkungskreises“ sind. In der Praxis gibt es neben vielen Fällen, in denen die Unterrichtung reibungslos klappt, auch immer wieder Streit über den konkreten Umfang der Unterrichtungspflichten nach § 11. Da das Gesetz nicht nur für Schönwetterperioden ausgelegt werden darf, sondern eben gerade Konfliktfälle schlichten muss, sollte versucht werden, den Umfang der Unterrichtungs-, Beratungs- und Informationspflichten noch weiter zu konkretisieren, wie das etwa Rheinland-Pfalz oder Niedersachsen getan haben.
§ 12, das Petitionsrecht für jedermann, also auch für Ortsfremde bildet unzweifelhaft die eindeutige Verfassungslage ab. In der Praxis aber dürfte diese Regelung ins Leere laufen.
Die Einwohnerversammlung laut § 22 soll der Bürgermeister nunmehr nicht mehr zwingend selbst leiten, ja er muss nach Abs. 1 Satz 4 nicht einmal selbst dabei sein, sondern kann einen von ihm beauftragten Bediensteten zu dem Gespräch mit den Bürgerinnen und Bürger schicken. Stattdessen sollen die Gemeinderäte anwesend sein, offenbar alle.
Diese Regelungen sind schon absonderlich, denn es stellt sich sofort die Frage, ob hier die Bürgermeister vor ihren Bürgerinnen und Bürgern geschützt werden sollen. Immerhin geht es bei Einwohnerversammlungen in aller Regel um unbequeme Fragen, etwa um umstrittene Bauvorhaben. Keinesfalls sollte sich hier der direkt gewählte Bürgermeister hinter seiner Verwaltung oder auch hinter den Gemeinderäten verstecken dürfen. Vielmehr wäre doch zu erwarten, dass er – oder auch sie! – die Chance einer Einwohnerversammlung nutzen, im Interesse eines gedeihlichen Miteinanders zwischen Bürgerschaft, Verwaltung und kommunalen Hauptbeamten auch schwierige Ratsentscheidungen zu begründen und sich unerquicklichen Fragen zu stellen. Niemand hindert ihn oder sie daran, dafür auch den fachlich zuständigen Beigeordneten oder andere geeignete Mitarbeiter der Verwaltung hinzuzuziehen. Dass auch die Gemeinderäte teilnehmen sollen ist nützlich. Ob es nun aber gleich alle sein müssen, wie es der Gesetzestext nahe legt, erscheint mir übertrieben zu sein.
Da Einwohnerversammlungen im Vergleich etwa zu Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden niedrigschwellig sind, sollte überlegt werden, ob das ziemlich hohe Quorum von 10 vom Hundert gerade in Großstädten wirklich angemessen ist. Anzustreben wäre eine generelle moderate Absenkung und auch eine Staffelung de Quorums nach Gemeindegröße. Diese sollte bereits im Gesetz stehen und nicht der Hauptsatzung überantwortet werden. Auch sollte die Altersgrenze von jetzt 16 Jahren auf 14 Jahre herabgesetzt werden, da es durchaus Themen gibt, die Interesse auch schon bei 14- oder 15-Jährigen finden, etwa Jugendeinrichtungen, Schulstandorte, Sporteinrichtungen und öffentlicher Nahverkehr.
Schließlich sollte das in § 22 Abs. 2 Satz 2 fixierte ausdrückliche Verbot der elektronischen Form des Unterschriftensammelns – wie später auch in § 25 Abs. 1 Satz 1 bei Bürgerbegehren – überdacht werden. Selbstverständlich kommt hierfür nur die qualifizierte digitale Signatur nach dem Signaturgesetz in Frage. Die Begründung für das Verbot auf S. 50, eine Trennung des Antrags in eine elektronische Form und in eine Unterschriftenliste sei weder hinreichend sicher noch praktikabel, ist nicht nachvollziehbar. Es geht einfach nicht zusammen, dass Sachsen der Vorreiter beim e-government und bei der Verwaltungsmodernisierung sein will und auf diesem Gebiet auch tatsächlich schon viel geleistet hat, dieses überschaubare Problem aber nicht lösen will oder kann. Erst recht in 10 oder 15 Jahren – denn solange soll das neue Gesetz ja wohl halten – wird dieses rückschrittliche Verbot niemand mehr verstehen.
In den §§ 24 und 25 zu Bürgerentscheid bzw. Bürgerbegehren sind einige begrüßenswerte Klarstellungen erfolgt, so z. B. dass nach § 24 Abs. 5 Satz 2 der Gemeinderat einen drohenden Bürgerentscheid nicht mehr mit einem zuvorkommenden Beschluss, der später jederzeit wieder abgeändert werden kann, unterlaufen darf. Positiv zu werten ist auch die Klarstellung in § 24 Abs. 1, nach dem ein Bürgerentscheid einem Gemeinderatsbeschluss gleichgestellt ist und dass es nach § 24 Abs. 3 Satz 1 nicht um die Beantwortung einer Frage, sondern um einen konkreten Entscheidungsvorschlag geht, über den die Bürgerinnen und Bürger anstelle des Gemeinderates abstimmen. Laut Begründung, S. 51 impliziert dies entsprechende Anforderungen an diesen Entscheidungsvorschlag, der nunmehr eben wie eine Ratsvorlage zu formulieren ist. Daraus resultiert die Frage, ob dieser Begründungssatz nur rein deklaratorischer Natur ist. Oder aber verbirgt sich dahinter eine deutlich höhere Latte für das Ingangsetzen eines Bürgerbegehrens – inhaltlich wie formal – das wäre fatal. Für manch eine Bürgerinitiative, die sich natürlich auf keinen Verwaltungsapparat stützen kann, dürfte dies eine ernsthafte Hürde sein, überhaupt ein Bürgerbegehren zu starten. Ist solch Erschwernis wirklich gewollt? Im Interesse einer lebendigen Demokratie in der Kommune, die Bürgerbegehren und Bürgerentscheide nicht als Unglück sondern als Bereicherung ansehen sollte, ist hier eine Klarstellung durch den Gesetzgeber erforderlich.
Ein weiteres Problem ergibt sich aus der Forderung nach § 25 Abs. 2 Satz 2, dass das Bürgerbegehren einen nach den gesetzlichen Bestimmungen durchführbaren Vorschlag zur Deckung der Kosten oder zum Ausgleich der Einnahmeausfälle der verlangten Maßnahme enthalten soll. Diese harte Bestimmung, die in abgeschwächter Form auch bereits jetzt in der SächsGemO steht, wird zukünftig so manch eine Initiative vorzeitig zum Scheitern bringen. Warum wird hier nicht der Weg beschritten, dass die Verwaltung – die laut § 11 Abs. 3 SächsGemO ohnehin den Auftrag hat die Bürger im Rahmen ihrer rechtlichen und tatsächlichen Möglichkeiten in Angelegenheiten ihres Aufgabenbereichs zu beraten – den Auftrag erhält, nach der Anzeige eines Bürgerbegehrens gemäß § 25 Abs. 3 Satz 1 in Absprache mit den Vertrauenspersonen eine Kostenabschätzung bzw. eine Abschätzung der Einnahmeausfälle für das geplante Begehren vorzulegen und zu veröffentlichen. Dies wäre ein deutlicher Schritt in Richtung Bürgerhaushalt, denn ähnlich wie dort geht es bei einem Bürgerbegehren letztendlich um eine fundierte Entscheidung, welches Projekt in welcher Rangfolge und zu welchem Preis wünschenswert ist und auf welche Vorhaben im Interesse des Wünschenswerten gegebenenfalls zu verzichten ist. Bei einer Versachlichung dieser Diskussion um die immer knappe Ressource Finanzen, wozu der Bürgermeister mit seiner Verwaltung einen wesentlichen Beitrag zu leisten vermag und auch leisten muss, sollte kein Bürgermeister und kein Gemeinderat ein Bürgerbegehren oder einen Bürgerentscheid fürchten. Vielmehr sollte darauf vertraut werden, dass fast immer die Vernunft der gut informierten Einwohnerschaft greift. Falls dies im Ausnahmefall doch einmal nicht der Fall sein sollte, ist auch dies nicht tragisch. Dann eben muss das Ergebnis als demokratisch zustande gekommen akzeptiert und die kostenträchtige Forderung in den nächsten Gemeindehaushalt eingestellt werden – mit allen Konsequenzen.

Ein besonderes Problem stellen die sogenannten kassatorischen Bürgerbegehren nach § 25 Abs. 3 Satz 3 dar, die auf die Aufhebung von Gemeinderatsbeschlüssen zielen. So gut wie die Erweiterung der Frist von zwei auf nunmehr drei Monaten auch ist; das praktische Problem besteht in der ungeregelten Veröffentlichung von Gemeinderatsbeschlüssen. Die Einreicherinnen gehen ganz konventionell davon aus, dass bereits mit der Beschlussfassung in öffentlicher Gemeinderatssitzung diese Frist zu laufen beginnt, ganz so, als hätten Tausende Gemeindebürger nichts anderes zu tun als aufmerksam jede Gemeinderatssitzung möglichst live zu erleben. Das aber geht hart an der Lebenswirklichkeit vorbei, denn welcher Pendler etwa hat dafür die Zeit und die Muse. Richtig wäre es, die Frist mit der öffentlichen Bekanntmachung etwa im Amtsblatt der Gemeinde laufen zu lassen.
Zu den Quoren beim Bürgerbegehren ist mit der nunmehr verbindlichen Festlegung der 10 vom Hundert in § 25 Abs. 1 Satz 2 zweifellos ein Schritt in die richtige Richtung erfolgt. Ein noch geringeres generelles Quorum wie etwa 5 vom Hundert, was jetzt nur per Hauptsatzung erlaubt ist, wäre hier ohne Weiteres begründbar gewesen. Das aber ist letztendlich eine politische Entscheidung, ebenso wie der wünschenswerte Verzicht oder wenigstens eine Absenkung des jetzt noch in § 24 Abs. 3 Satz 1 stehenden recht hohen Zustimmungsquorums von 25 vom Hundert aller Wahlberechtigten im Falle eines mehrheitlich positiven Bürgerentscheids.

SächsGemO Dritter Teil: Verfassung und Verwaltung

Erfreulicherweise werden in § 28 Abs. 2 die Vorbehaltsaufgaben des Gemeinderates (und analog in § 24 Abs. 2 SächsLKrO die des Kreistages) in einer aktualisierten Positiv-Liste zusammengefasst. Dies fördert die Transparenz und die Lesbarkeit der SächsGemO bzw. der SächsLKrO. Stutzig macht mich nur die Tatsache, dass nunmehr in Ziff. 19 (bzw. in Ziff. 18 SächsLKrO) die Festsetzung von Tarifen herausgestrichen wurde, begründet auf S. 53 mit flexiblerer und schnellerer Preisgestaltung in Anlehnung an Baden-Württemberg. Diese Streichung sollte noch einmal überdacht werden, denn es dient ganz bestimmt nicht dem Bürgerfrieden, wenn etwa höhere ÖPNV-Tarife allein vom Bürgermeister oder vom Landrat bzw. einem beschließenden Ausschuss, nicht aber mehr vom Stadtrat oder vom Kreistag als dem jeweiligen Hauptorgan festgelegt werden.
Positiv zu werten sind die Herabsetzung des Minderheitenquorums von einem Viertel auf ein Fünftel in § 28 Abs. 5 Satz 1 für die Akteneinsicht. Gleiches gilt für die Festlegung einer grundsätzlich vier Wochen betragenden Frist für die Beantwortung von Anfragen der Gemeinderäte durch den Bürgermeister in § 28 Abs. 6 Satz 1.
In § 32 Abs. 1 werden die Hinderungsgründe für Gemeinderäte liberalisiert. So soll die bisherige Ziffer 6. wegfallen. Dann dürfen auch Personen, die mit dem Bürgermeister oder dem Beigeordneten in einem die Befangenheit begründeten Verhältnis stehen, also etwa verwandt sind oder als Gesellschafter an derselben Gesellschaft beteiligt sind, in den Gemeinderat einzuziehen. Auf S. 55 wird diese Änderung mit der schon etwas bizarren Argumentation begründet, seit dem Inkrafttreten der Gemeindeordnung sei die Anzahl der Gemeinden von 1626 auf nunmehr 438 gesunken und deshalb sei in den damit entstandenen großen Einheitsgemeinden nicht mehr in dem Maße der Anschein einer Gefahr der unangemessenen Einflussnahme durch den Einzelnen gegeben. Diese Begründung gibt keine Antwort darauf, wie mit den quasi permanenten Befangenheitsverhältnissen umgegangen werden soll, die im Falle von „Familien-Gemeinderäten“ oder auch „Geschäftsfreunde-Gemeinderäten“ nach § 20 Abs. 1 drohen. Weder der Bürgermeister noch die betreffenden Gemeinderäte dürften an solch einer lähmenden Konstellation ihre Freude haben.
Nach § 35a Abs. 2 SächsGemO können die Fraktionen zukünftig ihre Auffassungen öffentlich darstellen. Bisher dürfen sie das aber auch schon tun. Natürlich klingt „können“ weitaus netter und weniger obrigkeitsstaatlich als „dürfen“. Worin aber der inhaltliche Mehrwert besteht bleibt das Geheimnis der Einreicherinnen. Es sei denn man müsste zugeben, dass man sich seinerzeit semantisch vertan hat.
Weitaus gravierender als dieser Lapsus ist das Anziehen der Schrauben bei der Fraktionsfinanzierung. Auch wenn es sich zunächst gut liest, dass nach § 35a Abs. 3 Sätze 1 und 2 künftig den Fraktionen in Städten ab 30.000 Einwohnern Mittel für die sächlichen und personellen Mittel der Geschäftsführung gewährt werden sollen – bisher ist das eine reine Kann-Bestimmung – ist diese Einwohnergrenze ohne wirkliche Begründung und damit recht willkürlich gewählt. Die Stadtfraktionen etwa in Torgau, Schkeuditz oder in Delitzsch hätten dann auch künftig keinen zwingenden Anspruch auf Fraktionsfinanzierung, was sicher nicht sachgerecht ist.
Noch einschneidender aber sind die deutlichen Verschlechterungen bei der Finanzierung der Kreistagsfraktionen. Während laut § 31a Abs. 3 Satz 1 SächsLKrO den Fraktionen bisher immerhin angemessene Mittel gewährt werden – also eine klare Muss-Bestimmung – wird daraus jetzt eine weniger verbindliche Soll-Bestimmung, überdies mit Streichung des Wortes „angemessen“. Diese gleich doppelte Verschlechterung für die Kreistagsfraktionen wird auf S. 80 mit einem angeblich sonst drohenden Eingriff in die Finanzhoheit der Landkreise und einem unvertretbaren Verwaltungsaufwand in Ansehung des Urteils des VG Dresden vom 14. September 2010 ( Az.: 7 K 1090/09) begründet, wonach gefordert ist, dass der tatsächlich notwendige Bedarf der Fraktionen konkret ermittelt werden muss. Nun mag es ja sein, dass dadurch Arbeitsaufwand entsteht, um die sonst drohende Rechtsunsicherheit zu beheben. Dass allein aber kann doch nicht ernsthaft ein Grund sein, den Kreistagsfraktionen den Geldhahn zuzudrehen. Immerhin war es die Staatsregierung und der Landtag, die die zehn großen Landkreise so gewollt und so beschlossen haben. Schon damals war klar, dass weniger die Einwohnerzahlen der Landkreise als vielmehr deren große Flächenausdehnung und das teilweise unübersichtliche Gebiet zum Problem werden, was Wegezeiten für die Kreisräte von oftmals über einer Stunde zur Folge hat. Deshalb geht der Vergleich mit den Großen Kreisstädten in der Begründung auf S. 80 völlig am Problem vorbei. Eine zumindest semi-professionelle Geschäftsführung der Kreistagsfraktionen mit einer angemessenen Finanzausstattung, die selbstverständlich Rücksicht auf die finanzielle Gesamtsituation des Kreises nehmen muss, ist deshalb unabdingbar.
In § 36 Abs. 3 Satz 1 wird die elektronische Form der Einladung zu den Gemeinderatssitzungen als Option zugelassen, was zeitgemäß ist. Allerdings muss dann sorgfältig darauf geachtet werden, dass es zu keinerlei Benachteiligung einzelner Gemeinderäte kommt, die aus welchen Gründen auch immer diese Option nicht nutzen können oder wollen. Zu begrüßen ist ferner, dass nach § 36 Abs. 3 Satz 4 statt einem Viertel nunmehr bereits ein Fünftel der Gemeinderäte das Recht erhält, die Einberufung des Gemeinderates unter Angabe des Verhandlungsgegenstandes zu verlangen. Auch dass nunmehr nach § 36 Abs. 5 Satz 1 ausdrücklich auch die Fraktionen das Recht erhalten einen Verhandlungsgegenstand auf die Tagesordnung spätestens der übernächsten Sitzung des Gemeinderates zu setzen, ist ein Fortschritt. Warum aber diese Fraktionsfreundliche Regelung an der entsprechenden Stelle in der SächsLKrO fehlt – hier wäre § 32 Abs. 5 Satz 1 der richtige Platz – ist wahrscheinlich ein redaktionelles Versehen, das behoben werden sollte.
Nach § 40 Abs. 1 Satz 1 ist bei der Niederschrift die elektronische Form ausgeschlossen. Begründet wird dies auf S. 57 mit dem Urkunde-Charakter der Niederschrift und der angeblichen Unzweckmäßigkeit, diese in elektronischer Form anzufertigen. Mit e-government und Verwaltungsmodernisierung hat diese Argumentation wenig zu tun.
Bedauerlich ist, dass nach § 41 Abs. 5 Satz 2 die Sitzungen der beschließenden Ausschüsse, die der Vorberatung dienen, weiterhin in der Regel nichtöffentlich sind. Dieses Verfahren führt in der Praxis zu dem absurden Ergebnis, dass bereits nach wenigen Minuten selbst die Lokalpresse den Sitzungsraum verlassen muss, wenn etwa der Haushalt vorberaten wird. Zur Stadtrats- oder Kreistagssitzung sind dann alle Argumente hinreichend ausgetauscht, so dass in diesen öffentlichen Gremien kaum noch Diskussionen stattfinden. Wie unter diesen Umständen der bereits erfolgten Meinungsfindung die Lokalpresse noch angemessen berichten soll und die Bürger daran teilhaben können ist mir unergründlich. Natürlich muss es auch geschlossene Sitzungen geben, aber eben nur dann, wenn es die Rechtslage erfordert oder wenn es ausnahmsweise einmal um einen abgeschirmten Raum für die Meinungsbildung geht. Deshalb sollte die Öffentlichkeit der Sitzungen der beschließenden Ausschüsse der Regelfall werden.
Bei der Zusammensetzung der beschließenden Ausschüsse soll es nach § 42 Abs. 2 Satz 4 ff mit dem zusätzlich eingeführten Benennungsverfahren eine wichtige Neuerung geben. Das ist positiv zu werten, weil dieses Verfahren geeignet ist manch einen unproduktiven Streit um Ausschussbesetzungen den Wind aus den Segeln zu nehmen und die einzelnen Fraktionen ihre volle Souveränität zurückerhalten, wen sie in welche Ausschüsse entsenden oder gegebenenfalls auch wieder zurückbeordern. Im Übrigen spart das Benennungsverfahren immens Zeit ein, die bisher für Wahlverfahren erforderlich war.
§ 45 Ältestenrat und § 46 Beirat für geheim zuhaltende Angelegenheiten sind nicht wirklich sinnvoll ausgestaltet worden. Da der Ältestenrat ohnehin nichtöffentlich tagt und dort manch sensible Information besprochen wird, stellt sich die Frage, warum nicht gleich beide Beiräte zusammengelegt werden. Die Personen wären die gleichen, nämlich Bürgermeister bzw. Landrat und die Fraktionsvorsitzenden; die Themen wären über weite Strecken identisch. Das wäre ein kleiner Beitrag zur Entschlackung des Gesetzes.
Eine Bemerkung noch zur Abwahl des Bürgermeisters bzw. des Landrates bzw. der Beigeordneten. Hier ist in § 51 Abs. 9 Satz 2 SächsGemO (für den Bürgermeister) bzw. § 47 Abs. 8 Satz 2 SächsLKrO (für den Landrat) die neue Bestimmung aufgenommen worden, dass vor der Abwahl keine Aussprache stattfindet. Eine analoge Regelung gilt auch für die Beigeordneten. Die gleichlautenden Begründungen auf S. 61 (für den Bürgermeister) bzw. auf S. 85 (für den Landrat) nennen die Abwahl einen politischen Akt, der ohnehin keiner Begründung und keiner inhaltlichen Voraussetzungen bedarf. Eine das Ansehen und die Integrität des Amtsinhabers schädigende Personaldebatte solle unterbunden werden. So verständlich diese Begründungen aus der Sicht der Amtsinhaber auch sind, greifen sie doch zu kurz. Immerhin finden Abwahlverfahren nicht aus heiterem Himmel statt, sondern immer dann, wenn es offensichtliche und gravierende Missstände in der Kommune gibt. Der durch eine öffentliche Aussprache mögliche Ansehensverlust des Amtsinhabers sollte im Interesse der Information der Öffentlichkeit zurückstehen, denn immerhin waren es die Bürgerinnen und Bürger, die den Amtsinhaber direkt gewählt haben. Wenn nun der Gemeinderat oder der Kreistag zu dem letzten Mittel der Einleitung eines Abwahlverfahrens über eine ¾-Mehrheit seiner Mitglieder greift, sollten die Bürgerinnen und Bürger auch erfahren dürfen, welche Gründe es für die angestrebte Abwahl und damit auch für ihre eigene Wahlentscheidung beim Bürgerentscheid nach § 51 Abs. 7 gibt.
Im neu aufgenommenen § 69a Abs. 2 Satz 3 zur Aufhebung der Ortschaftsverfassung wird die Bestimmung normiert, dass bei fortdauernder Beschlussunfähigkeit aufgrund des Absinkens der Zahl der Ortschaftsräte auf weniger als die Hälfte der festgelegten Mitgliederzahl der Gemeinderat entscheidet. Das ist zunächst einmal eine rechtliche Klarstellung, die sich in der Praxis aber auch als Öffnung für den schleichenden Abbau von Ortschaftsverfassungen erweisen könnte.

SächsGemO Vierter Teil: Gemeindewirtschaft

Im neuen § 94a Abs. 1 Wirtschaftliche Unternehmen wird die bisherige Schrankentrias aus § 97 Abs. 1 in vollem Umfang aufrecht erhalten, ja sogar noch verschärft. Die zwingende Einbeziehung der betroffenen wirtschafts- und berufsständischen Kammern vor solchen Entscheidungen ist auch jetzt schon gängige Praxis, wird aber nichts an der Tatsache ändern, dass speziell die Ziffer 3., ob „der Zweck nicht besser und wirtschaftlicher durch einen privaten Dritten erfüllt wird oder erfüllt werden kann“, ein kaum rational zu entscheidender Streitpunkt bleiben wird. Im Streitfall werden sich letzten Endes die Gerichte mit dieser Frage zu beschäftigen haben, was kein gutes Ergebnis ist.
Kritisch ist die neu erfolgte Einschränkung der für kommunale Unternehmen privilegierten Bereiche in § 94a Abs. 3 Ziff. 1 einzuschätzen. Jetzt sollen neben den Hilfsbetrieben, die nur für den Eigenbedarf der Gemeinde produzieren, explizit die Bereiche Wasser, Abwasser und Hausmüll dazugehören mit der Folge, dass genau für diese drei Bereiche die Subsidiarität nicht zu überprüfen ist. Was zunächst wie ein Zugeständnis an die Gemeindewirtschaft aussieht, entpuppt sich bei näherer Betrachtung dennoch als halbherzig. In der Gemeindeordnung von Baden-Württemberg etwa ist der gesamte Bereich der Daseinsvorsorge für wirtschaftliche Unternehmen der Gemeinde privilegiert (§ 101 Abs. 2 GemO Ba-Wü), nur außerhalb dieses Bereichs ist die Subsidiarität zu prüfen. Warum können wir diese kommunalfreundliche Regelung nicht übernehmen?
Eine deutliche Verbesserung ist hingegen § 96a, der den Inhalt des Gesellschaftsvertrages regelt. So wird in Abs. 1 Ziff. 1 nunmehr geregelt, dass die Gemeinde auch beim Eingehen mittelbarer Beteiligungen zustimmen muss, was über die Ziff. 13 auch für alle weiteren Bestimmungen gilt, sofern die Gemeinde in der Gesellschafterversammlung eine zur Änderung des Gesellschaftervertrags berechtigende Mehrheit besitzt. Bei einer geringeren Beteiligung soll sie nach Abs. 2 zumindest darauf hinwirken, dass die in Abs. 1 aufgelisteten Kontroll- und Prüfrechte in den Gesellschaftsvertrag aufgenommen werden. Das ist eine Einstiegsschranke für Private bei Neugründungen und eine klare Stärkung des kommunalen Einflusses gerade in gemischten Gesellschaften, was zu begrüßen ist.
Der neugefasste § 98 zur Vertretung der Gemeinde in Unternehmen in Privatrechtsform ist kritisch zu werten. Nunmehr nämlich müssen (bisher: sollen) diese Vertreter der Gemeinde gemäß Abs. 1 Satz 3 über die für diese Aufgabe erforderliche betriebswirtschaftliche Erfahrung und Sachkunde verfügen. Die bisher geltende Regelung, dass neben dem Bürgermeister diese weiteren Gemeindevertreter nach den Regelungen für beschließende Ausschüsse, also nach § 42 Abs. 2 zu wählen sind, wird gestrichen. Nun sind Sachkunde und Erfahrung bei der Unternehmenskontrolle ganz sicher niemals falsch. Aber sie sind auch kein Allheilmittel, siehe das Desaster bei der Landesbank.
Die soeben genannte neue Regelung benachteiligt klar die kleineren Fraktionen, welche bisher durch das Verhältniswahlrecht eher einen Sitz erringen konnten. Noch nachteiliger aber ist die zunehmende Tendenz zur Professionalisierung und damit zur Erosion des Ehrenamtes zu werten, denn wenn künftig nur noch Vollprofis wie Rechtsanwälte, Notare, Wirtschaftsprüfer u. ä. Berufsgruppen in den Kontrollgremien sitzen dürfen, hat das mit der ursprünglichen Idee der kommunalen Selbstverwaltung, die unabhängig von Qualifikation und Erfahrung buchstäblich jedem und jeder zugänglich sein muss, nur noch wenig zu tun. Im Übrigen ist es ein eklatanter Widerspruch, wenn der Bürgermeister, der bekanntlich bereits mit 18 Jahren und zur Not auch ohne Ausbildung und Berufserfahrung gewählt werden darf, laut § 98 Abs. 2 Satz quasi durch die Hintertür doch wieder zum „geborenen Mitglied“ des Kontrollgremiums bestellt wird, ohne dass dieser in irgendeiner Weise seine Sachkunde und Erfahrung nachweisen muss.
Hinter den genannten Ungereimtheiten steckt ein generelles Problem, dem auch mit noch so gut gemeinten Regelungen in der SächsGemO nicht beizukommen ist. Kommunale Unternehmen und Beteiligungen werden in die Welt gesetzt, aber sie werden oft genug nicht korrekt gemanagt. Die Anteilseigner haben Aufgaben ausgelagert und freuen sich über deren korrekte Erledigung und ein klein wenig Gewinn. Aber sie versäumen, für die kommunalen Unternehmen über entsprechende Ratsbeschlüsse exakte Zielvorgaben zu formulieren. Es fehlen die strategischen Leitbilder für die Unternehmen, erst recht wenn es gemischte sind mit objektiv unterschiedlichen Interessenlagen der Anteilseigner.
Die Neufassung des § 99 zur Beteiligungsverwaltung ist nicht zu Ende gedacht. Künftig soll der Beteiligungsbericht stark abgespeckt (nur noch Beteiligungen von mindestens 25 % statt wie bisher 5 % sind enthalten) und nur noch in seiner wenig aussagefähigen Hülle ohne Bilanz- und Leistungskennzahlen veröffentlicht werden, angeblich wegen des Geheim-haltungsbedarfs von Geschäftsgeheimnissen. Doch diese Argumentation geht fehl, denn die Beteiligungsberichte enthalten ohnehin nichts, was nicht auch im Bundesanzeiger steht.
Der bisherige § 100 Veräußerung von Unternehmen und Beteiligungen wird aufgehoben. Dadurch entfällt die Nachweispflicht, ob die Kommune die Aufgabenerfüllung im Fall einer Veräußerung des Unternehmens auch weiterhin gewährleisten kann. Was zunächst wie eine überfällige Verwaltungsvereinfachung aussieht, lockert in der Realität den Schutz kommunaler Unternehmen und Beteiligungen vor einer Veräußerung, sprich vor Privatisierungen. Daher ist diese Streichung abzulehnen.

Zu Artikel 3 Neufassung des SächsKomZG nur einige wenige Bemerkungen.

Die in § 71 Abs. 2 neu eingeführte mandatierte Vereinbarung ohne Zuständigkeitswechsel, die auch die Ebenen übergreifende Zusammenarbeit Landkreis/Gemeinde möglich macht, ist eine interessante Neuerung. Hier stellen sich die Fragen, welche Erfahrungen in Ebenen übergreifenden Kooperationen aufgrund des Art. 24 im SächsVwNG gemacht worden sind, aber auch was nun mit den länger laufenden Verträgen gemäß Art. 24 SächsVwNG wird, wenn nun diese Rechtsgrundlage wegfällt.
Die mit § 73a ins Leben gerufenen kommunalen Arbeitsgemeinschaften als lose unverbindliche Arbeitsgremien interkommunaler Kooperation können dagegen nicht überzeugen. Worin soll deren konkreter Nutzen bestehen? Warum muss überhaupt ein Rechtsrahmen geschaffen werden, wenn sich etwa die Kämmerer regelmäßig treffen wollen? Hier besteht doch nun wahrlich kein Regelungsbedarf.

Bei Artikel 4 zum KomWG ist die Beobachtung interessant, dass sich nicht zu der eigentlich notwendigen Entscheidung Abschaffung der bislang üblichen Neuwahl und stattdessen Stichwahl im zweiten Wahlgang durchgerungen werden konnte. So wie die Botschaft jetzt im Gesetz steht - weiter Neuwahl, aber keine neuen Bewerber - ist es weder Fisch noch Fleisch. Die Bürgerinnen und Bürger werden im Falle eines erfolglosen ersten Wahlgangs jetzt noch weniger verstehen, warum sie unter der gleichen Konstellation zu einem zweiten Wahlgang antreten sollen, mit verheerenden Auswirkungen auf die Wahlbeteiligung.

Artikel 5 zum SächsBG schließlich ist auch keine Petitesse. Das Ruhestandsalter hauptamtlicher Bürgermeister und Landräte soll nämlich auf 72 Jahre heraufgesetzt werden. Böswillige könnten daraus Rückschlüsse auf die aktuelle Bewerberlage ziehen oder aber – etwa mit Blick auf Nordsachsen - eine Lex Czupalla sehen. Dies will ich ausdrücklich nicht tun. Einige Fragen aber stehen dennoch im Raum:

Warum wird allein die Ruhestandsgrenze der kommunalen Hauptbeamten angehoben, nicht aber die anderer kommunaler Beamter, etwa der Beigeordneten?
Welche Auswirkungen hätte eine längere Dienstzeit auf die Versorgungsbezüge?

Ich hoffe, dass meine Ausführungen dazu beitragen können, ein noch besseres Gesetz auszuarbeiten, auf das wir auch noch in 10 oder in 15 Jahren bauen können. Vielen Dank für ihre Aufmerksamkeit!