Dr. Michael Friedrich

Herausforderungen an den Gesetzgeber zur Bewahrung kommunaler Handlungs- und Gestaltungsspielräume

Diskussionsbeitrag zum Kolloquium der Rosa-Luxemburg-Stiftung und des Kommunalpolitischen Forums Sachsen e. V. zum Thema „20 Jahre Kommunalpolitik in Leipzig – Bilanz und Ausblick“

Sehr geehrter Herr Alt-OBM Lehman-Grube,  sehr geehrte Stadträtinnen und Stadträte, sehr geehrte Damen und Herren,

zum runden Jubiläum der Wiedererlangung kommunaler Selbstverwaltung der Stadt Leipzig möchte ich Ihnen recht herzlich  gratulieren!

Zu meiner Vorstellung darf ich hinzufügen, dass ich aus dem benachbarten Landkreis Nordsachsen komme. Dort bin ich Vorsitzender der Linksfraktion im Kreistag, außerdem Gemeinderat in meiner 2.500-Seelen-Gemeinde Löbnitz. Beide Wahlfunktionen übe ich seit 1994 aus.

Die Einladung, heute hier vor Ihnen sprechen zu dürfen, ist für mich eine Ehre. Einmal freue ich mich darüber als Nachbar des mächtigen Gravitationszentrums Leipzig, um das unser strukturschwacher Landkreis seine Bahnen zieht. Ich würde mich freuen, wenn es zukünftig eine noch bessere kommunale Zusammenarbeit zwischen unseren Gebietskörperschaften gäbe. Die Wirtschaftsförderung etwa böte sich dafür an. Es ist doch ein Unding, dass sich hier Leipzig, Halle, Nordsachsen und andere gegenseitig Konkurrenz machen, statt gemeinsam an einem Strang zu ziehen. Kommunale Kooperation ist das Gebot der Stunde. Nur Kooperation wird uns als hochverschuldeter Landkreis helfen können, unseren aktuellen Haushaltsfehlbetrag von 25 Mio. Euro abzubauen.  

Genauso gern aber spreche ich auch als ehemaliger Landespolitiker und amtierender Vorsitzender des Kommunalpolitischen Forums zu Ihnen. Ich hatte das Glück, fast zwei Jahrzehnte lang in die Gesetzgebungsarbeit in Dresden eingebunden gewesen zu sein und nehme für mich in Anspruch, die aktuellen Entwicklungen hellwach und mit zunehmender Unruhe zu verfolgen.

Doch beginnen wir bei der Stunde Null, dem Jahr 1990. Von Haus aus Mathematiker war ich zunächst an der Leipziger Uni und nach der Promotion an der Akademie für Staat und Recht in Potsdam-Babelsberg tätig. Die Hoffnung meines Institutsdirektors, die nicht ganz so parteinahen Teile unseres Personalkörpers als eine Art Außenstelle der Verwaltungsfachhochschule in Speyer zu etablieren, die für die Einführung der kommunalen Selbstverwaltung und der Länderstrukturen auf dem Gebiet der ehemaligen DDR verantwortlich sein sollte, zerplatzte bald. Mein Institut wurde abgewickelt wie so viele andere auch. Und ich fand mich schneller und intensiver als je gedacht als einer der so genannten „Laienspieler“ in der letzten Volkskammer und wenig später im Bundestag wieder.

Als ob es erst gestern gewesen wäre, erinnere mich noch genau an jene lange Nachtsitzung des Rechtsausschusses der Volkskammer Anfang Mai 1990, als nach einwöchiger Klausur gegen 3.30 Uhr die Kommunalverfassung der DDR fertiggestellt wurde. Alle waren wir damals überglücklich, dass dieser wichtige Gesetzesentwurf nun endlich vorlag. Anders als in späteren Zeiten gab es damals noch keine Fraktionszwänge. Alle konnten sich frei einbringen und taten dies auch ausgiebig. Es zählten allein die besseren Argumente. So war ich dann auch ein klein wenig stolz darauf, dass in der am darauffolgenden Tag verabschiedeten Kommunalverfassung zwei, drei Formulierungen enthalten waren, die auf mein Wirken zurück gingen. Das also war meine erste Begegnung mit kommunaler Selbstverwaltung – eine Begegnung in einer Atmosphäre, die einige der hier Versammelten an das spätere „Leipziger Modell“ erinnern dürfte.

Mit diesem kooperativen, sehr sachorientierten Verhandlungsklima, das man der Volkskammer von außen so gar nicht zugetraut hätte,  war mit der Währungsunion schlagartig Schluss. Auch im Sächsischen Landtag herrschten raue  Sitten. Unter Biedenkopf, erst recht aber unter Milbradt und Tillich wurde und wird ohne Rücksicht auf Verluste klar durch regiert, bis in die Ausschüsse hinein.

In jener Zeit war ich „kommunalpolitischer Sprecher“ der PDS- und später der Linksfraktion, lange Zeit auch Leiter eines entsprechenden Kommunalarbeitskreises. Ich gehörte dem Innenausschusses – also dem heimlichen „Kommunalausschuss“ –  und dem Verfassungs- und Rechtsausschuss als Mitglied  sowie dem Haushalts- und Finanzausschuss als Stellvertreter an. So war ich recht lange unmittelbar an der Kommunalgesetzgebung beteiligt und möchte vor allem aus diesen Erfahrungen heraus zu Ihnen sprechen.

Streng genommen begann alles im Jahr 1992 mit der Annahme der Sächsischen Landesverfassung, die in ihren Artikeln 82 bis 90 eine für die damalige Zeit überraschend vorbildliche Ausformung der Grundlagen der Selbstverwaltung der Gemeinden enthält.  Schon damals waren beispielsweise die Prinzipien des Vorranges der kommunalen Aufgabenerledigung, der dezentralen Verwaltungsstruktur und das so genannte Konnexitätsprinzip in Artikel 85 Abs. (1) verankert, das Prinzip also der Übereinstimmung von Aufgaben- und Finanzverantwortung. Ich darf zitieren:

Den kommunalen Trägern der Selbstverwaltung kann durch Gesetz die Erledigung bestimmter Aufgaben übertragen werden. Sie sollen ihnen übertragen werden, wenn sie von ihnen zuverlässig und zweckmäßig erfüllt werden können. Dabei sind Bestimmungen über die Deckung der Kosten zu treffen.

Die Botschaft war klar: Wir als Gesetzgeber vertrauen grundsätzlich der kommunalen Vernunft, wohl wissend, dass sich diese nicht immer durchsetzt. Im Zweifel hat immer die Kommune das erste Zugriffsrecht vor zentralen Bürokratien. Wenn aber die Kommune sich die Aufgabe heranholt oder diese ihr übertragen wird, müssen der Aufgabe stets die Finanzen und natürlich auch das Personal folgen.

Solch Progressives wurde immerhin bereits 1992 beschlossen. Die meisten anderen Bundesländer haben sehr viel später ähnliche Normen in ihre Verfassungen geschrieben; der Bund bis heute nicht.

Angesichts explodierender Sozialausgaben und der allgemeinen Finanznot der Kommunen kommen natürlich sofort Zweifel auf, welchen praktischen Wert denn diese Verfassungsnormen haben. Ist das nicht alles pure Verfassungslyrik, schließlich sieht die Wirklichkeit doch ganz anders aus?

Natürlich sieht die Wirklichkeit anders aus, darüber wird gleich zu sprechen sein. Hier aber möchte ich festhalten, dass es keinesfalls egal ist, mit welcher Prägnanz die Verfassung – und im Übrigen auch Parteiprogramme! - den Stellenwert der Selbstverwaltung definieren. Verfassungsdefätismus sollte sich die LINKE jedenfalls nicht zueigen machen.

Der Höhepunkt der produktivenPhase der Kommunalgesetzgebung in Sachsen waren zweifelsohne die  Jahre  1993/1994. Innerhalb kürzester Frist  - praktisch innerhalb eines Jahres – wurden die Sächsischen Gemeindeordnung, die Landkreisordnung, das Gesetz über kommunale Zusammenarbeit, das Kommunalwahlgesetz, das Eigenbetriebsgesetz  und auch noch das  Kommunalabgabengesetz verabschiedet.

Als überdurchschnittlich, weil kreativ möchte ich das kommunale Finanzausgleichsgesetz, das FAG hervorheben. Das  FAG mit seinem bis heute gültigen (vertikalen) Gleichmäßigkeitsgrundsatz kam erstmalig 1996 zur Wirkung. Etwas vereinfacht gesagt verlangt dieses Prinzip, dass es dem Freistaat und der kommunalen Familie in guten wie in schlechten Zeiten immer gleichermaßen gut bzw. schlecht gehen soll. Zu seiner Zeit war das eine fast geniale Neuerung. Bedeute diese doch nicht mehr und nicht weniger, als dass es zwischen Land und Kommunen einen verlässlichen Solidarverbund zu geben hat. Das brachte den Kommunen zwar nicht unbedingt mehr Geld ein, wohl aber ein erhebliches Maß an finanzieller Planungssicherheit – bis heute, obwohl dieser Grundsatz in der Finanzkrise an seine Grenzen stößt und dringend weiterentwickelt werden muss.

Kritisch war das enorme Tempo der Gesetzgebungsarbeit. Ging dies doch zu Lasten der Gründlichkeit und der angemessenen Berücksichtigung sächsischer Spezifika. Bekanntlich standen unser Partnerland Baden-Württemberg und manchmal auch Bayern Pate. Zwar wurden die Gesetze nicht einfach mal so abgeschrieben und ins Sächsische übersetzt – das nicht.  Die Berücksichtigung aber etwa  der spezifisch sächsischen Bevölkerungs- und Siedlungsstrukturen, der Umgang mit den Altlasten der Treuhand, mit der problematischen demographischen Entwicklung  oder auch mit den im Vergleich zum Westen völlig andersartigen Einkommens- und Vermögensverhältnissen blieben durchweg unterbelichtet. Vor allem unterlag die Landtagsmehrheit damals und zum Teil noch bis heute dem Trugschluss, eine weitgehende Übernahme der in den Altbundesländern doch so bewährten Regelungen sei für Sachsen nicht nur notwendig, sondern auch hinreichend, um in kürzester Zeit zum „Standard West“ aufzuschließen.

In den letzten Biedenkopf-Jahren und erst recht unter Milbradt und Tillich blieb von den produktiven Ansätzen der frühen 90-er Jahre nicht mehr viel übrig. So wäre es eigentlich sachgerecht gewesen, das zersplitterte sächsische Kommunalrecht nach fünf oder spätestens nach 10 Jahren Praxiswirksamkeit einer Evaluierung zu unterziehen und in einer Einheitlichen Sächsischen Kommunalordnung zusammenzufassen. Ein solches Vorhaben stand immerhin im schwarz-roten Koalitionsvertrag.

Realisiert wurden  diese Pläne  jedoch nie.  Abgesehen von einigen europarechtlichen Regelungen, die Sachsen zwingend umsetzen musste, von einer halbherzigen Novellierung des Gemeindewirtschaftsrechts  und von der Einführung der Doppik  passierte in all den Jahren zwischen 1996 und 2010  nichts wirklich Entscheidendes mehr.  Vielmehr stellte sich in der Gesetzgebung eine lähmende intellektuelle Selbstgenügsamkeit ein. Offiziell begründet wurde diese Untätigkeit  damit, es sei jetzt eben erst einmal wichtiger, sich auf einige wenige große Reformprojekte wie die Gemeindegebiets- und Stadt-Umland-Reform 1998/99 oder die Kreisgebiets- und Verwaltungsreform 2008 zu konzentrieren.

Es wird die Aufgabe des 5. Sächsischen Landtages sein, diese Selbstblockade aufzubrechen und das gesamte Bündel der Sächsischen Kommunalgesetze einer umfassenden Novellierung zu unterziehen. Dabei sollten die folgenden Zielstellungen ganz oben an stehen:

-       Einführung des aktiven Wahlalters 16,

-       Stärkung der Elemente der unmittelbaren Demokratie durch Entbürokratisierung der Bürgerbegehren und Bürgerentscheide, Absenkung der Quoren und Minimierung des „Negativkatalogs“,

-       Stärkung der Ortschaftsräte,

-       besseren Ausbalancierung der Machtverhältnisse zwischen dem direkt gewählten Bürgermeister und dem Hauptorgan Rat,

-       Stärkung der Gemeindewirtschaft durch Wegfall der Subsidiaritätsklausel zugunsten der Privaten (§ 97 Abs. (1) Satz 1 Ziff. 3.) und die Einführung der Anstalt öffentlichen Rechts als neue Rechtsformen für kommunale Betriebe,

-       Entbürokratisierung und Stärkung der Transparenz kommunaler Zusammenarbeit.

Weitere herangereifte Aufgaben sind die Novellierung des Sächsischen Kommunalabgabengesetzes mit dem Ziel, die Belastungen für Bürger und Kommunen erträglich zu machen, die Aufgabenträger zu stärken und die demographische Entwicklung zu berücksichtigen.

Eine dringliche Aufgabe besteht in der Rückabwicklung der Sachsen-Finanzgruppe und in der Wiederherstellung einer einheitlichen leistungsfähigen Sparkassenlandschaft.

Gelöst werden muss das Problem, wie die Daseinsvorsorge in der Hand der Kommunen gesichert werden kann, ohne gegen europäisches Recht zu verstoßen. In diesem Zusammenhang sollte das Land den Kommunen logistische Hilfestellung bei Re-Privatisierungsvorhaben geben.

Der Vorschlag der Landkreise und großen Städte ist aufzugreifen, über eine grundlegende Umgestaltung der Fördermittelpolitik (Regionalbudgets) die kommunale Verantwortung zu stärken und die Verfahren zu entbürokratisieren.

Gestatten Sie mir abschließend, in  der hier gebotenen Kürze auf einige Herausforderungen im Zusammenhang mit der erdrückenden Finanznot der Kommunen einzugehen.

Die  Kürzungsorgien vor allem im sozialen Bereich sind voll angelaufen, aber sie sind wahrscheinlich erst die Spitze des Eisberges. Die Faktenlage ist allgemein bekannt. Im nächsten Doppelhaushalt des Freistaates fehlen 1,7 Mrd. Euro, und nach dem bisher gültigen Finanzausgleich bekämen die Kommunen jedes Jahr eine dreistellige Millionensumme weniger. Der wirklich tiefe Einbruch erfolgt also noch nicht in diesem Jahr, sondern erst 2011 und 2012. Angesichts dieser Tatsachen haben der bisher eher moderate Deutsche Städtetag und der SSG die Tonlage dramatisch verschärft, sie schlagen berechtigt Alarm.

Was muss  die Politik in dieser Situation tun?

Mit unrealistischen Maximalforderungen, die zwar schön klingen, aber auf absehbare Zeit Null Chancen auf Umsetzung haben, ist den Kommunen nicht  geholfen. Daher beschränke ich mich auf  einige gut nachvollziehbare Vorschläge im Sinne eines kommunalen Rettungsschirmes, die auch bei anderen Fraktionen wie der SPD oder den Grünen und selbst bei dem nachdenklicheren Teil der CDU konsensfähig sein sollten.

Zunächst ist klar, dass die kommunalen Ausgaben schrumpfen werden. Das Gegenteil zu behaupten oder gar zu fordern wäre Augenauswischerei. Allerdings dürfen die Ausgaben nicht soweit schrumpfen, wie dies rein rechnerisch nach dem Gleichmäßigkeitsgrundsatz erforderlich wäre. Das wäre wie eine Autofahrt ohne Stoßdämpfer. Schon heute haben viele Verwaltungshaushalte in den Kommunen einen frei disponiblen Spielraum von nur noch 10 oder gar 5 %, manchmal wie in Nordsachsen noch weniger.

Ohne freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben, ohne Vereinsförderung, Musikschule, Kultur, Jugend und Sport verkommt die Selbstverwaltung zur Farce. Deshalb sollte sich die Politik darauf verständigen, dass die Verwaltungshaushalte nicht völlig erdrosselt werden dürfen.  In einer gemeinsamen Anstrengung sollte zwischen den kommunalen Spitzenverbänden, dem Landtag und der Staatsregierung ein realistisches Kommunalfinanzkonzept erarbeitet werden, das kommunale Gestaltungsspielräume erhält und mehr ist als nur ein ideenloses Sparkonzept.

Nach diesem Kommunalfinanzkonzept muss der Gleichmäßigkeitsgrundsatz im FAG überarbeitet werden. Vor allem sollte ein ausreichender Sockelbetrag an Allgemeinen Deckungsmitteln bestimmt werden, der keinesfalls unterschritten werden darf. Dieser Sockelbetrag ist mittelfristig zu dynamisieren. Damit gäbe es künftig einen „Stoßdämpfer“ für die Verwaltungshaushalte, damit diese nicht mehr unter einen kritischen Wert fallen. Um dahin zu kommen, bedarf es eines regelgebundenen Mechanismus, um die berühmt-berüchtigten Bugwellen im FAG abzuschneiden oder wenigstens zu glätten. Mathematisch gesehen wäre das kein Problem, man muss das nur politisch wollen.

Die diversen Vorsorgefonds für die Kommunen sollten jetzt in den Zeiten der Not zügig aufgelöst werden. Doch das wird bei weitem nicht ausreichen. Deshalb darf die Frage gestellt werden, ob es denn sonderlich sinnvoll ist, auch in den kommenden finanzpolitischen Krisenjahren die Schuldentilgung  des Freistaates im ursprünglich geplanten Umfang von jährlich über 70 Mio. Euro fortzusetzen. Wäre hier nicht eine zeitlich befristete Tilgungsaussetzung oder z. B. eine Halbierung der Tilgungsleistungen angezeigt, zumal in Zeiten der Krise antizyklischen Handeln angesagt ist?

Ebenso darf gefragt werden, ob es wirklich vertretbar ist, den unbestritten notwendigen Pensionsfonds für die Beamten auch in den Zeiten der Krise weiter so kräftig anzusparen. Gerade Sachsen war doch zu Recht immer stolz darauf, im Ländervergleich relativ wenige Beamte zu haben. Mit diesem Pfund sollten wir jetzt wuchern.

Speziell hier in Leipzig liegt die Frage auf der Hand, warum denn so wenig regierungsamtliche Gegenwehr zu beobachten ist, um die Kostenexplosion beim City-Tunnel (+ 400 Mio. Euro mindestens) einzudämmen bzw. die dafür Verantwortlichen stärker in die Pflicht zu nehmen. Eine ähnliche Frage muss für die Waldschlössschenbrücke in Dresden gestellt werden. Dort wurde der Kostenrahmen bereits um 25 Mio. Euro überschritten.

Schließlich ist meiner Fraktion zuzustimmen, wenn sie fordert, die Sonderlasten aus dem Desaster der Landesbank – immerhin eine Bürgschaft von 2,75 Mrd. Euro mit z. Zt. 800 Mio. Euro Rückstellungen – nicht aus dem laufenden Haushalt zu begleichen, sondern über langfristige Kredite zu finanzieren. Dazu wäre es notwendig, das von der CDU verordnete Denkverbot über die absolute Unzulässigkeit einer Neuverschuldung zumindest für einen begrenzten Zweck und eine begrenzte Zeit aufzuheben. Denkverbote sind eine besondere Form von Fundamentalismus. Dieser ist niemals gut, schon gar nicht in Krisenzeiten.

Natürlich bringen die genannten fünf Maßnahmen die Welt der Kommunalfinanzen noch lange nicht in Ordnung. Wohl aber könnten sie die schlimmsten Verwerfungen in den Kommunalhaushalten speziell in den Jahren 2011 und 2012 verhindern helfen.

Ein wirklich großer Wurf wird hier nur gelingen, wenn es auch in der Bundespolitik einen Ruck gibt. Dazu gehört zuallererst und zuvörderst, die kommunalfeindlichen Steuersenkungen wie im  „Wachstumsbeschleunigungsgesetz“ zurückzunehmen und auf neue Steuersenkungspläne zu verzichten. Danach sieht es gegenwärtig leider nicht aus. Deshalb ist außerparlamentarischer Widerstand das Gebot der Stunde. Vor allem von den Spitzenverbänden der Kommunen und Landkreise ist wesentlich mehr BISS zu erwarten, soll es zu einem Durchbruch kommen.

Nun hat sich zwar die Gemeindefinanzkommission am 04. März konstituiert. Doch lässt deren äußerst beschränkter Arbeitsauftrag wenig Hoffnung auf ein positives Ergebnis aufkommen. Eher soll wohl die Kommission wie eine Beruhigungspille wirken. Im Grunde geht es nur um eine aufkommensneutrale Umverteilung des Steueraufkommens zwischen dem Bund und den Ländern mit dem kaum versteckten Auftrag, die Gewerbesteuer mittelfristig abzuschaffen und durch zusätzliche Umsatz- und Einkommenssteuerpunkte für die Kommunen, letzteres eventuell mit einem Hebesatzrecht für die Kommunen  zu ersetzen. Eine solche Entwicklung wäre für die Städte und Gemeinden verheerend, weil dies  die Disproportionen zwischen armen und „reichen“ Kommunen verschärfen würde.

Bedauerlich ist, dass das weitaus größte Problem, nämlich die Implementierung des Konnexitätsprinzips zwischen dem Bund und den Kommunen, mit dem die aus dem Ruder laufenden Sozialausgaben gerecht finanziert werden könnten, überhaupt nicht auf der Agenda der Reformkommission steht.

Aus den genannten Gründen bleiben die Kernforderungen meiner Partei

• nach einer bundesweiten Gemeindefinanzreform, die die Kommunen verlässlich aus ihrer Bittstellerrolle herausführt,

• nach der Einführung und Verstetigung einer Investitionspauschale,

• nach einem gesetzlich verbrieften Mitspracherecht der Kommunen bei kostenträchtigen Gesetzgebungsvorhaben und nicht zuletzt

• nach einer deutlichen Erhöhung des Bundesanteils an den KdU-Kosten

auf der Tagesordnung.

Abschließen möchte ich meinen Vortrag mit dem doch erfreulichen Fazit, dass die vergangenen 20 Jahre bewiesen haben, dass kommunale Selbstverwaltung und reale Bürgermitsprache bei kommunalpolitischen Entscheidungen einen wesentlichen zivilgesellschaftlichen Gewinn darstellen. Es ist eine dauerhafte Aufgabe, sich nicht nur abstrakt an diesem Gewinn zu erfreuen, sondern Bedingungen zu schaffen, damit dieser Gewinn tagtäglich mit Leben erfüllt wird.

Ich bin sehr froh, dass diese politische Position in der beginnenden Programmdebatte meiner Partei zum Ausdruck kommt, wenngleich nicht mit der Deutlichkeit, die ich mir gewünscht hätte. M. E. muss es in unserem Parteiprogramm noch deutlichere Akzentuierungen PRO kommunale Selbstverwaltung und Partizipation der mündigen Bürgerinnen und Bürger  und GEGEN die dominante Gläubigkeit an einen starken und alles ordnenden Staat geben.

Auch besteht zwischen unserer Forderung nach  Gleichwertigkeitder Lebensverhältnisse im gesamten Bundesgebiet einerseits und  der  natürlich entstehende Ungleichheit im Ergebnis der Selbstverwaltung vor Ort, ja unterschiedlicher Entwicklungspfade und -tempi der Kommunen andererseits nicht per se ein Widerspruch. Wir als LINKE müssen es lernen, mit diesem  Spannungsverhältnis vernünftig, d. h. dialektisch umzugehen. Insofern brauchen wir auch den kommunalen Wettbewerb um die besten Lösungen nicht fürchten. Die Grenze besteht für uns allerdings dort, wo soziale und andere Standards unterlaufen werden und ein kalter Wettbewerbsföderalismus Platz greift.

Aber die Programmdebatte hat ja gerade erst begonnen. Deshalb bin ich recht optimistisch, dass unsere Kommunalpolitik nicht nur in den Sonntagsreden unserer Partei, sondern auch in der Programmatik den ihr zustehenden Platz erhält.